Julia1128
   
|
分享:
▼
x0
|
◎ 訴願法第93條與行政訴訟法第116條間之爭議問題(註1)
保成補習班：
我國採奧國、日本立法例以起訴（願）不停止執行為原則，法條規定在訴願法第93條第1項「原處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」及行政訴訟法第116條第1項「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」不過，行政處分一經執行常會對當事人或利害關係人造成不可回復之損害，站在「有效的權利保護必要性」的立場，例外停止處分之執行，屬暫時性權利保護之一環。然而，訴願法第93條與行政訴訟法第116條間相關問題於學者與實務見解上產生分歧，加上近日國家通訊傳播委員會委員座車，因任用親屬擔任公務車駕駛，而遭行政院以違反公務員利益衝突迴避法、公務員服務法及國家通訊傳播組織法，依公務員懲戒法第19條規定移送監察院審查，同時以違失情節重大依公懲法第4條第2項，停止其職務，而受處分相對人，針對此停職處分向行政院提起訴願，同時也向行政法院聲請停止執行，高等行政法院（96年停字第24號裁定）駁回停止執行之聲請，裁定文內容乃堅持傳統實務見解，引起學者間批評與研究，其日後重要性不言可喻，乃具有相當之可考性。而以下第一點討論停止執行程序審理問題；第二、三點則討論實體審理問題。
一、訴願法第93條係採雙軌制，人民可向「受理訴願機關或原處分機關」或「行政法院」提出聲（申）請，但人民可否同時聲（申）請停止執行？
實務：否定見解
1.行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，即無異於規避訴願程序，除非情況緊急，非即由行政法院予以處理，則難以救濟，否則難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認為欠缺權利保護必要而駁回其聲請。
2.訴願法第93條係採雙軌制，得由受處分人依其選擇提出申請，非得同時提出申請，否則無異濫用行政救濟程序資源。
（吳庚大法官行政爭訟法第三版中認為原處分相對人得有三種選擇：向原處分機關、訴願機關、高等行政法院，若同時向三個機關提出聲請，應認為法律救濟途徑之濫用，均得以駁回；不過在行政法理論與實用八版教科書又另有解釋，參看以下學者見解部分。）
3.恐發生各該機關准駁不一之情形。
學者：肯定見解（李建良、蔡茂寅）
1.相較於行政訴訟法第4條明文訴願前置主義，需依法提起訴願而不服訴願決定，始得提起撤銷訴訟。訴願法第93條第3項及行政訴訟法第116條第3項未規定，訴願人須先向訴願機關聲請未獲救濟始得向行政法院提出聲請，故依文義解釋，無法得出受處分人須先向原處分機關或受理訴願機關申請停止執行之結論。
2.立法者修法允許人民在訴訟繫屬前得向行政法院請求停止，考量立法政策乃在受理訴願機關或原處分機關停止執行猶有未足，欲以此強化人民權利的保障，從而有雙軌制之設計，應無禁止人民同時聲請停止執行。
→應以學者見解可採。
1.蓋現行法並無禁止處分相對人同時聲（申）請數機關停止執行，基於權利保護之觀點並無禁止之理。
2.行政處分停止執行與訴願程序為兩套不同制度，停止執行旨在提供受處分人暫時性的權利保護，並未免除受處分人提起訴願的義務，縱使行政法院作出停止執行之裁定，受處分人能仍需循序提起訴願，否則所獲行政處分停止執行裁定失所附麗，故不生規避訴願程序之嫌。
3.回應實務恐各機關間將產生准駁不一之可能情況，吳庚大法官在八版教科書中有提，此時處理方式應依行政訴訟法第116條第4項規定：「行政法院為前兩項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。」之意旨，應認為停止執行之決定順序應：先由行政機關為之，司法機關次之。不過，一旦由其中任一機關先作成決定者，對其他機關均有優先效力，即由最先受理者為判斷。
而95年度司法官第4題第2小題處分相對人在行政訴訟之前，為向訴願機關或原處分機關申請停止執行，而依訴願法第93條第3項向管轄法院聲請停止執行，乃在測試處分相對人能否逕向行政法院聲請停止執行，而對此聲請管轄法院應否實體審理其聲請有無理由？
→首先當先說明，權利的暫時性保護此制度有獨立存在的價值，在審理的結構上停止執行亦同本案訴訟，即分為「程序是否合法」、「實體有無理由」，且先成程序後實體，故能否為實體審理本案，其實是在考程序是否先合法，故程序合法要件的審判權、管轄權、當事人能力、訴訟能力（參考行政訴訟法第107條）…等在本案沒有爭議的情形下，就是要討論是否具有「權利保護必要」，權利保護必要法未明文，其法理基礎為「依誠信原則，應避免訴訟制度之濫用」，實務傾向欠缺權利保護必要時以原告之訴無理由駁回，而學者見解是以程序上不合法駁回，本題中在採後者學說見解下實有可解答性，將產生逕向行政法院提起停止執行是否及欠缺權利保護必要性的爭論，上述實務與學者間之爭執理由可參考作答。
再來可能衍生的是，行政法院若停止原處分之執行將對訴願程序產生影響，而是否會有預斷之效應？
→行政法院之判斷，除程序合法外，尚包含本案訴訟是否顯無理由，是若行政法院若做成停止執行之裁定，其必然意味本案訴訟非顯無理由，將難免影響訴願程序之進行，而減弱「前置主義」之精神。李建良老師文章則言，從人民權利有效、快速救濟的角度以觀，縱使可能發生此種「負面」效應，也必須接受，終不能形式上為維持訴願前置之制度格局，實際上卻犧牲人民權利的及時有效救濟。
二、「原行政處分合法性顯有疑義」之問題？
須先說明，對於聲請停止執行實體有無理由問題，依「階段審查模式」：
第一階段：略式審查模式
→先審查本案訴訟是否顯無理由
若有，進行第二段審查。
第二階段：利益衡量
→相對人須有難以回復之損害且有急迫情事，交互衡量停止執行對公益有無造成重大影響
若無，准許裁定停止執行。
就心證形成內容，首先何謂「合法性顯有疑義」？
→實務：
參考96年停字第24號裁定，係指依原處分之形式或內容觀之，不待調查即得認定合法性顯有疑義之情形，惟若行政處分合法性顯有疑義，則原處分機關或訴願機關應無不知之理，倘尚有爭議，及非顯有疑義。
→學說：
1.實務是將合法性顯有疑義限縮在行政處分無效的情形，無效之行政處分則無執行力可言，則如何聲請停止。
2.且若行政處分無效，自可依行政訴訟法第6條直接向行政法院提起無效確認之訴，豈有由訴願機關一方停止其執行又同時訴願決定駁回之理，故範圍上應非限於無效情形而較廣之，如：侵益性行政處分的作成欠缺法律依據或以無法律授權之職權命令為依據者。
行政法院是否可以審酌「原行政處分合法性顯有疑義」？
→實務：
似有限定在「起訴後」始可審酌（96年停字第24號裁定）。且訴願法第93條第2項之文句在行政訴訟法第116條中並未出現，故行政法院自毋庸考量（91年裁字第238號裁定）
→學說（李建良）：
1.單從文義觀之，行政訴訟法第116條第2項、第3項確實未有如訴願法第93條第2項對合法性顯有疑義為審查之規定，惟訴願法該條第3項規定：「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行」，自然包括第2項所提之合法性顯有疑義在內
2.如前述，並無停止執行訴願前置的規範旨趣，則自無限定要在起訴後始可審查的必要。
3.人民以合法性顯有疑義申請停止執行遭駁回，人民對此決定提起行政訴訟，行政法院仍須重新審究，為免週折，應可許可人民得以合法性顯有疑義為由聲請法院停止執行。
三、難於回復之損害且有急迫情事，交互衡量對公益是否造成重大影響之判斷（公、私益相互衡量）
查行政訴訟法第116條將「於公益又重大影響，不得為之。」放在但書做消極條件，此較訴願法第93條規定更為妥當，故從法邏輯而言，必須注意：1.積極要件必須先該當始得審就消極要件；2.例外從嚴解釋原則。則必須先判斷是否造成難以回復之損害且有急迫情事，該當後作利益衡量，但須從嚴解釋是否對公益造成重大影響。
對於名譽（甚或是工作權、生存權、其他人格權）受侵害是否為難以回復之損害？
→對於以上權利受侵害基本上實務肯定可主張為權利受損，不過是否為難以回復之損害則有疑問，實務（96年停字第24號裁定）則在名譽、人格之損害等情況，乃認此為將來求償舉證之問題，可以金錢賠償回復之，且此損害乃當事人主觀認定，並不合於難以回復之損害。
不過，聲請停止執行屬「略式程序」，與本案訴訟不同，須嚴格證明程序，略式程序僅須「釋明」難於回復損害或急迫情事具有相當高之蓋然率即可。 仍須依個案為職權調查，雖實務常認為可金錢回復者並無難以回復之損害可言，通常以裁定駁回之，但若個案上所受之損害，如鉅額的罰緩，可能導致未經訴訟程序即有破產之餘，不可謂無難以回復之損害，則應依不同個案上作不同考量。
另外，除主張個人名譽的損害，可否主張所屬機關亦受到此損害？
→停止執行制度為撤銷訴訟的附屬程序，本案不能主張的，於停止執行訴訟中亦不得主張之，按撤銷訴訟的提起，原告必須主張繫爭損害其權利或法律上利益（行政訴訟法第4條第1項），可知撤銷訴訟除了具有糾正違法行政處分目的外，其最主要功能在於保障個人權利（非公益訴訟），故應僅止於對聲請人個人所造成的損害，而不及於聲請人所屬機關的損害。
注釋：
1.本篇主要參考李建良，論停職處分的停止執行—測觀NCC委員停職事件，台灣本土法學雜誌第96期，2007年7月；吳庚，行政爭訟法論，三版；蔡茂寅，停止執行決定之競合問題，月旦法學教室（3）公法學篇，2002年2月。
摘自：保成補習班
此文章被評分,最近評分記錄| 財富: 5 (by airflash) | 理由: 對於司法三等的考生而言，感謝提供爭點與討論。 | |
|
|
|
